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比较行政法中的司法复核与内地行政法
作者:延长法院 杨翔翔  发布时间:2013-11-21 15:18:11 打印 字号: | |
  司法审查制度是现代民主法治国家普遍设立的一项重要法律制度,是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查,对违法活动通过司法活动予以纠正,并对由此给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害给予相应补救的法律制度。司法审查最早起源于美国,是指其最高法院对立法机关的法律和行政机关的行为的合宪性进行审查的制度,由于发挥了对立法权利和行政权利的制衡作用,使人权得到了进一步保障,民主制度有了新的进步,而在民主法治国家得到了广泛认同并得以快速发展。中国香港的司法复核程序与中国大陆的行政诉讼程序同为司法审查制度,但其在具体的制度设计上却存在诸多的不同。

  一、中国香港司法复核程序概述

  司法复核,又译上诉审查,是上级法院对管辖权内的下级法院所作出的判决的复核,见于英美法系通行的地区。传统上,英式法院透过司法复核用作审核政府或公共机构的决定的合法性的法律程序。

  在香港,一般所谓的“司法复核”全称为“高等法院司法复核程序”,主要针对的是政府行政部门的决定或行为合法与否,其主要复核的内容有以下几个方面:是否超越法律赋予的权力、是否履行法律赋与的责任、是否滥用法律赋予的酌情权、是否违反法律原则等,而非正确与否。[1]

  (一)司法复核程序的一般标准

   包括香港在内的英式法院一般会接受以下作为申请司法复核的理由,以反对政府作出的决定:

  1.违反自然公义:英式法院一般假定任何政府官员在作决定时需要合乎自然公义,具体可以从以下几个方面加以说明:①官员在决策当局必需回避与自己有利益冲突的判断与决定;②决策当局必需给予反对者向当局表达意见的合理渠道,并了解所有意见后才可作判断与决定;③公义之维持行为应该公开让大众可见。

  2.作出理智者不可能作出的决定:决策当局作出了在理智情况下不可能作出的决定,其起源是英国 Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation [1948]一案。

  3.使用错误的判断基础:在明显有正确的判断基础下(例如法定的判断基础),政府基于错误的判断基础作出决定,在英语称为 Wrong Test challenge。

  (二)司法复核程序的诉讼时效

   一般的司法程序都有较长的诉讼时效,以充分的保护当事人的合法权益,通常有1年或以上,而逆权侵占[2]案件甚至有高达12年的提起诉讼的时效,但司法复核的性质并不一样,为了避免对行政部门正常的行政活动的障碍,司法复核的诉讼时效有严格的规定:

  行政部门在作出决定前不得提起诉讼;

  2.行政部门若是只制订了政策大纲,并未表味具体决定已经作出,仍不得提起诉讼;

  3.行政部门在作出决定后三个月(或其他法定时限)内必须提起诉讼。如没有合理理由(必需是相当极端并有法律明确规定的例外情况,例如提起司法复核人被政府拘留而政府不容许他在某些时限提起诉讼或申请法律援助提起诉讼),逾期不受理;

  4.任何人如果认为受到政府决定而合法权益受到损害,他必须从速向法院提出申请司法复核,否则他的权利可能被贬损。

  (三)相关法律及具体案例

  香港法例第4章《高等法院条例》第54条对司法复核程序作了原则性规定,《高等法院规则》第53号对于申请司法复核作了具体规定:

  1A.释义(第53号命令第1A条规则)

  在本命令中—“司法复核申请”(application for judicial review)[3] 包括按照本命令提出的,要求复核下述事项的合法性的申请—

  (一)某成文法则;或

  (二)关乎行使公共职能的决定,行动或没有作出作为;“有利害关系的一方”,“有利害关系的各方”(interested party)[4]就某司法复核申请而言,指直接受该申请影响的任何人(申请人及答辩人除外)(2008年第152号法律公告)

  1. 适宜司法复核申请的案件 (第53号命令第1条规则)

  (1) 在以下情?r下,必须提出司法复核申请—

  (a) 申请人寻求一项履行义务令,禁止令或移审令;或

  (b) 申请人寻求一项根据本条例第条21J授予的、禁制某人担当他无权担任的职位的强制令。

  (2) 在以下情?r下,可提出司法复核申请—

  (a) 申请人寻求一项宣布;或

  (b) 申请人寻求一项强制令(并非第(1)(b)款所述的强制令者)。

  (3) 司法复核申请可包括要求判给损害赔偿、复还或讨回到期应付款项的申请,但不得只寻求该等补救。 (2008年第152号法律公告) [5]

  司法复核的过程需要一段时间,因此一些市民会借此拖延政府或大型企业的决策,典型案例包括:领汇房地产投资信托基金上市事件、清拆皇后码头案等。另外比较著名的案例为:中大学生报情色版事件。[6]

  值得注意的是,司法复核与违宪审查虽然都被翻译为英语:Judicial Review,但是两者不是同一位阶的法律概念,司法复核可以说只是对政府的“具体行政行为”进行司法审查,而违宪审查包括针对违反基本法的行为与立法,这些都是对宪法性文件违反,两者不宜混淆。

  二、中国大陆行政诉讼程序概述

  行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起诉讼,由人民法院依法进行审理和判决的诉讼制度。行政诉讼程序主要包括了行政诉讼程序的基本原则、起诉和受理程序、一审程序、二审程序和再审程序等,下面简要介绍行政诉讼基本原则和一审程序。

  (一)行政诉讼程序基本原则

  中国行政诉讼程序主要包括两项基本原则:合法性审查原则和保障诉讼权利原则。

  1.合法性审查原则

  合法性审查是指法院通过依法受理和审理行政案件,对行政行为的合法性进行审查,并作出判决。审查具体行政行为的合法性不仅包括案件的审理过程,还包括对于案件的受理、法律适用以及判决等诸多环节;不仅包括对行政诉讼案件中行政行为的审查,而且包括在非诉行政执行中,法院对行政机关提交的执行行政行为的申请进行的合法性审查。

  2.保障诉讼权利原则

  保障诉讼权利原则主要包括以下几项:

  ①法院独立审判权原则。审判独立的基本内容是,作为解决行政纠纷的行政法官只能在不受外界的干预的情况下,根据事实和法律自主地作出决定和判断。这一原则不仅是行政诉讼的一项基本原则,同时也是宪法性的基本原则。

  ②法律平等原则。宪法第33条规定,中华人民共和国公民在宪法和法律面前一律平等。由于中国行政诉讼针对的主要对象是行政行为的合法性,而非行政纠纷本身。因此,在保障当事人实质平等方面有许多有特色的制度设计。

  ③直接言词原则。直接原则是指法院审理裁判行政案件,必须由受诉法院审判人员亲自听取当事人和其他诉讼参与人的言词陈述及其辩论,亲自审查证据及其相关诉讼材料,最后直接依法作出判决的原则。

  ④辩论原则。辩论原则应当包括以下内容:语种不能成为当事人表达意见的障碍;当事人有权对争议的问题进行辩论;法院应当为当事人表达意见提供必要的条件;辩论的结果应当成为裁判的基础。

  (二)行政诉讼一审程序

  一审程序主要包括起诉和受理、 审理和判决两个程序:

  1.起诉和受理

  在起诉条件方面,根据《行政诉讼法》第41条的规定,任何个人、组织向人民法院提起行政诉讼均应符合下列条件:原告是认为行政行为侵犯其合法权益的行政相对人;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于法院受案范围和受诉人民法院管辖。

  在起诉期限方面,包括一般的起诉期限和特殊起诉期限。一般起诉期限包括知道作出行政行为之日起3个月内和收到复议决定书之日起15日内提起行政诉讼;此外,最高法院的司法解释还规定了特殊的起诉期限。行政机关作出行政行为时,未告知行政相对人诉权或者起诉期限的,起诉期限从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

  受理包括两个重要环节:审查起诉和决定立案与否。第一阶段,审查起诉主要从两个方面进行审查:①审查起诉是否符合起诉的实质要件,即是否符合行政诉讼法第37条至第41条的规定;②审查起诉是否符合法定的形式要件。第二阶段,经过审查后,法院可以作如下处理:①决定受理。对于符合受理条件的,法院应当在7日内立案,并及时通知当事人;②先予受理。如果7日内不能决定是否受理的,应当先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉;③越级起诉。受诉法院在7日内既不立案, 又不作出裁定的,起诉人可以向上一级法院申诉或者起诉;④要求限期补正。如果对受理条件有欠缺或者基本的事实根据不足的,法院可以责令起诉人限期补正;⑤是裁定不予受理。对于不符合起诉条件的,法院应当裁定不予受理。

  2.审理和判决

  开庭审理是第一审程序的必经阶段。开庭审理的方式主要包括以下内容:一是法庭审理。即开庭审理必须采取法庭审理的形式;二是法院审理行政案件,以公开为原则,以不公开为例外。 在审理开始后,依次进行法庭调查、法庭辩论、合议庭评议和宣告裁判。

  行政诉讼不实行独任制,一律由审判员或者审判员、陪审员组成合议庭进行。合议庭的成员,应当是3人以上的单数。

  在判决方面,根据行政诉讼法的规定,法院可以根据案件具体情况作出维持判决、变更判决、撤销(并重作)判决、责令履行判决四种判决方式。此外,最高法院的司法解释还规定了确认违法或者无效判决、驳回原告诉讼请求判决两种判决方式。

  (三)行政诉讼程序中的几个具体制度

  1.行政诉讼不适用调解制度

  行政诉讼法第50条规定,法院审理行政案件,不适用调解。确立这一制度的主要理由是,行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关,它所作出的行政行为是法律赋予的权力,是代表国家行使职权。因此,作为被告的行政机关应当依法行政,没有随意处分的权力。同时,行政诉讼法第67条第3款规定,赔偿诉讼可以适用调解。

  2.撤诉制度

  行政诉讼法第51条规定,法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许, 由法院裁定。

  3.诉讼不停止执行制度

  诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。这一制度确立的理由主要是,行政行为具有的效力先定性,行政行为一旦作出,就假设符合法律规定,是合法的行政行为,对于行政机关本身和行政相对人具有约束力,必须遵照执行。诉讼不停止执行制度也存在一些例外,即被告认为需要停止执行的;原告申请停止执行,法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;法律、法规规定停止执行的。

  4.先予执行制度

  先予执行制度是法院在审理行政案件过程中,因原告的生活、生产等的特殊需要,根据当事人的申请预先裁定给付一定财物或者立即停止或者实施某种行为的诉讼制度。一般而言,先予执行的适用范围主要集中在金钱给付和行为给付两个类型。金钱给付包括抚恤金、最低生活保障费、社会保险金等;行为给付包括立即停止侵害、排除妨碍、需要立即制止某项行为等等。

  三、中国大陆行政诉讼程序与中国香港司法复核程序的比较

  由于大陆和香港的宪政体制、历史和法律文化传统不同,司法审查制度具体的制度设计也不尽相同。

  (一)中国大陆行政诉讼程序与中国香港司法复核程序法律基础存在差异

  中国大陆行政诉讼制度在宪法中并未明确加以规定,但是,宪法所确立的公民有权控告违法、失职的国家机关和国家机关工作人员的原则;一切国家机关必须遵守宪法和法律,否则应予追究违法责任的原则;以及人民法院独立行使审判权的原则等,为行政诉讼制度的建立提供了最基本的宪法依据。全国人大通过的《行政诉讼法》建立了系统、完整的行政诉讼制度,是我国行政诉讼制度的最直接的法律依据。《行政诉讼法》第5条规定:人民法院有权对具体行政行为的合法性进行审查;第11条、12条规定了人民法院受理行政案件的范围。

  中国香港在法系上属于英美法系,政治架构上实行“三权分立”。其法院的司法复核权也是基于立法权、行政权、司法权相互制衡的需要,是司法权对行政权制衡的具体体现。因而,中国大陆的行政诉讼制度的权力基础不同于中国香港的司法复核制度的权利基础,其不是基于权力性质的不同而产生的,而是根据法律的明确规定加以确立的。

  (二)中国大陆行政诉讼程序与中国香港司法复核程序的对象存在差异

  《行政诉讼法》第5条规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。因此,中国行政诉讼的对象是行政机关所做出的具体行政行为,是有限的司法审查权。而中国香港司法复核程序的对象是及包括“某成文法则”的抽象行政行为也包括具体行政行为,是无限的司法审查权。

  (三)中国大陆行政诉讼程序与中国香港司法复核程序的实质存在差异

  中国大陆行政诉讼程序一是只能依法行使,二是要以行政法规为依据,因而仍然是人民法院依法对行政机关行政活动合法性和合理性进行的法律监督,不是完整意义上的司法审判权和行政管理权之间的制衡关系,对行政机关的制约作用是有限的。由于没有法律规定对立法权的审查,因而我国的行政诉讼的司法审查没有对立法行为的审查权,不存在司法审判权和立法权的制衡因素。香港的司法复核程序既可以对行政机关的立法行为进行审查,也可以对行政行为进行审查,则实现了司法对立法和行政行为的制衡作用。

  (四)中国大陆行政诉讼程序与中国香港司法复核程序管辖法院存在差异

香港司法复核程序管辖由最高法院行使,地方法院无权行使。中国行政诉讼程序针对各类行政案件的管辖明确由相关各级人民法院行使,权利主体过多,层次较低,权威性不高。

  (五)中国大陆行政诉讼程序与中国香港司法复核程序的职能存在差异

  中国大陆行政诉讼程序的职能是人民法院依法纠正行政机关和行政机关工作人员的违法行政行为,维护具体行政行为相对人的合法权益,是对具体行政行为相对人的司法救济;中国香港司法复核是对行政机关立法行为和行政行为的合法性进行审查,可以行使撤消权,因而是实质性审查,能真正维护宪法的最高权威,实现三权制衡,最大限度地保护人民的民主和自由。 

  (六)中国大陆行政诉讼程序与中国香港司法复核程序作用存在差异

  中国行政诉讼针对的目标是个别行政案件,纠正的是个别行政机关的个别执法行为,对本地区其他行政机关和其他地区的行政机关的警示作用不大,社会影响不大。香港司法复核针对的是立法行为和行政行为,在本地区内发生法律效力,对本地区立法机关和行政机关具有普遍约束力,社会影响巨大。

  (七)中国大陆行政诉讼程序与中国香港司法复核程序的效能存在差异

中国行政诉讼程序使用频率高而发挥作用小,不仅没有发挥出应有的审查作用,也没有充分发挥出应有的监督作用。不仅没有有效制约违法行政行为,有时甚至成为违法行政行为的保护伞。就我国目前的行政执法水平和而言,自我满意度和群众满意度均不高,但是法院判决维持率极高,使人们几乎丧失了行政诉讼的信心。背离了设立行政诉讼制度的宗旨,抹杀了立法借鉴的先进性。香港司法审查制度使用频率低,而发挥作用大。

  注释:

  [1] 陈弘毅等:《香港法概论》,香港三联书店1999版,第136页。

  [2]逆权侵占(adverse possession)是普通法的法律概念,指房地产的非业主不经原业主同意,持续占用对方土地超过一定的法定时限后,原业主的诉讼时效即终止,该占用者可以成为该土地的合法新业主,不必付出任何代价。

  [3]“application for judicial review”翻译为:申请司法复核。

  [4] “interested party”翻译为:利害关系人。

  [5] 世界知识产权组织:《高等法院规则》,2010年http://www.wipo.int/wipolex/zh/details.jsp?id=6248,2011年12月11日。

  [6]指香港中文大学学生会旗下的《中大学生报》,因为增设“情色版”而于2007年5月开始所引发的一连串事件。事件主要环绕学生对性的态度、中大处理手法及教育方法,以及出版自由和言论自由等议题。
责任编辑: 高 波