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土地承包经营权涉及继承的几个问题
作者:省法院审管办 肖宏果  发布时间:2013-11-26 16:13:33 打印 字号: | |
  土地承包经营权的继承,是农村土地承包经营中需要引起高度重视的问题。第一,土地承包经营权的继承,关系到土地承包经营权的灭失和取得,关系到广大农民群众的切身利益。随着时间的推移,土地承包经营权的继承事实将越来越多地发生,土地承包经营权的继承问题对农民利益的影响会越来越大,亟需引起高度重视;第二,土地承包经营权的继承,目前没有引起高度重视。特别在土地承包经营能否继承这个根本性问题上,尚未形成共识,严重影响到司法实践,司法实践中,有的受理土地承包经营权继承案件,有的不予受理,有的以土地承包经营权继承案由立案审理,有的以土地承包经营权侵权案由立案审理,而且此类案件越来越多;第三,土地承包经营权的继承,相关法律没有明确规定土地承包经营权可以继承,有的就理解为没有明确反对土地承包经营权继承就可以继承,导致事件中做法比较混乱。因此,加强对土地承包经营权继承相关法律问题的研究,是完善土地承包经营制度、维护广大农民群众切身利益的迫切需要。

  一、关于土地承包经营权能否继承的争议

  对于土地承包经营权的继承问题,一直存在争议:一种意见认为,农村土地承包经营权不能继承;另一种意见认为,农村土地承包经营权可以继承。

  (一)农村土地承包经营权不能继承

  认为农村土地承包经营权不能继承,主要理由是:(1)农村土地承包经营权的标的即农村土地,所有权属于国家或者农村集体经济组织。承包人对农地不享有所有权,农地不是承包人的私有财产,所以不发生继承问题。(2)承包合同关系是不能继承的。在农村承包中,发包方与承包人之间是一种承包合同关系,此种合同关系因当事人的一方死亡而终止,根本就不发生继承。(3)承包经营权是基于承包合同关系所产生的经营管理权,是一种非财产权利,不属于财产继承的范围,故此种权利不能继承。(4)农村承包绝大多数是以家庭名义承包的,承包权为家庭成员共同享有,家庭中的个别成员(多为长辈)死亡,其他家庭成员仍然应当继续履行合同规定的条款;发包方也必须按照合同的约定履行。如果发包方撕毁合同,承包方可以通过诉讼程序使自己的权益得到保护,从而维护承包制的稳定性。因此,那种只有承认承包权的继承才能稳定承包制的观点不成立。

  2.农村土地承包经营权可以继承

  认为农村土地承包经营权可以继承,其主要理由有:(1)农村土地承包经营权是物权。物权是直接支配特定物并享受其利益的权利。承包人享有对承包土地的直接支配权。农村土地承包合同生效后,承包人即对承包土地享有直接的管理、占有、使用的权利。承包人对承包土地享有的直接支配权,是任何第三人,包括土地所有人都不享有的。任何人,包括土地所有人都无权干涉承包人对承包地行使直接支配的权利。否则即为违法。农村承包经营权具有物权的全部特征,属物权的范畴。(2)农村承包经营权是用益物权。农村承包经营权是在国家或集体所有的土地上设定的物权,是以对承包地的管理、占有、使用、收益为目的的他物权,故是一种用益物权。既然农村承包经营权是一种物权,是财产权利,那么,当承包人在承包期间死亡后,承包权理所当然地成为遗产,成为继承的标的。继承人是可以继承承包权的。(3)《继承法》第14条规定:“个人承包,依照法律允许由继承人继续承包的,按照承包合同办理。”我国农村土地承包合同虽然通常以户为单位签订,但农户家庭的每一个成员都是承包人,而且,每一个承包人承包的土地面积,应交纳的承包费完全相同。可以说,我国的农村土地承包实质上是个人承包。只要法律明文规定允许继承人继续承包,承包人根据承包合同取得的承包权就允许由继承人继承。《农业法》第13条第4款规定:“承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人可以继续承包。”此条规定,满足了《继承法》第14条关于“依照法律允许由继承人继续承包”的条件。因此,农村土地承包权可以继承。

  二、我国现行法律关于土地承包经营权继承问题的规定

  我国现行法律中,并不存在承认土地承包经营权能够继承的一般规定,只是在一些法律中规定了“继续履行”。

  (一)《继承法》关于土地承包经营权能否继承的规定

  《继承法》第4条规定:“个人承包,依照法律允许由继承人继续承包的,按照承包合同办理。”1985年制定继承法时,对土地承包经营权能否继承未作出明确规定,而在该法颁布实施之时,没有任何法律明确规定“允许由继承人继续承包”。可见,当时的法律实际上否定了对土地承包经营权的继承。继承法的立法说明对此作了明确解释:“关于承包权能否继承问题,考虑到承包是合同关系,家庭承包的,户主死亡,并不发生承包权转移问题。……;有的如承包荒山植树,收益周期长,承包期限长,承包人死后应允许子女继续承包。但是,这种继续承包不能按照遗产继承的办法。如果按照遗产继承的办法,那么同一顺序的几个继承人,不管是否务农,不管是否有条件,都要均等承包,这对生产是不利的。”可见,当时将农村土地的承包定为一种合同关系,即一种以户单位的承包合同关系,明确排除了继承法的适用。为了照顾到个人承包的情况,继承法开了一个口子,规定其他法律允许继承人继续承包的,按照承包合同办理。但是,即使当时有其他法律规定允许继承人继续承包,这种承包关系仍是一种合同关系,而不是继承法意义上对财产权的继承。

  (二)《农业法》关于土地承包经营权能否继承的规定

  1993年制定的《农业法》第13条第4款规定:“承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人可以继续承包。”有人认为,我国的农村土地承包实质上是个人承包,农业法的这条规定,成就了继承法第4条规定的条件,即法律肯定了对土地承包经营权的继承权。这种理解是不对的。第一,农村土地的承包不是“个人承包”,而是一种以户为单位的承包;第二,“继续承包”并不同于“继承”, “继续承包”是对土地承包经营合同主体法定变更情形的一种规定,继承人对土地承包经营权的继受是受合同剩余期限的限制的,在此意义上,不是民法上所说的财产继承。因此,按照物权法定的原则,农业法的这条规定并不能被理解为立法肯定了土地承包经营权能够继承。2003年3月1日修改施行的,农业法》,废止了上述规定,从另一个侧面说明,土地承包经营权不能继承。

  (三)《农村土地承包法》关于土地承包经营权能否继承的规定

  2003年实施的《农村土地承包法》第31条规定:“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”从这条规定来看,似乎法律承认了对林地的继承权,而没有承认对林地以外土地的继承权。但是,林地承包人的继承人只是“在承包期内继续承包”,“ 继续承包”同样不同于“继承”。 《农村土地承包法》第50条规定:“土地承包经营权通过其他方式取得的,该承包人死亡,其应得的承包收益,依照继承法的规定继承;在承包期内,其继承人可以继续承包。”这样的规定与林地的规定如出一辙,并不是民法意义上的财产继承,对通过其他方式取得的土地承包经营权,不存在继承问题。

  (四)《物权法》关于土地承包经营权能否继承的规定

  2007年实施的《物权法》并未规定土地承包经营权能否继承,只是在第三编第一章土地承包经营权中第126条第2款规定:“前款规定的承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”仍未出现“继承”的字样,没有提到土地承包经营权的继承。

  “继承”不是“继续承包”,反过来,“继续承包”也不是“继承”。在法律上,继承是将被继承人的遗产转移给继承人。因此,继承含有继续行驶权利的意思,但继续行驶权利并不是继承。继续承包仅指承包的延续,表示权利行使的延续,不能得出权利可继承的结论。如转包含有继续承包的意思,但绝不是继承。而且,承包收益与承包经营权是两个不同的法律概念。承包收益是指承办人在承包地上进行农业生产经营活动而获得的收益,如承包地上的农作物、林木等。承包经营权是指承包人占有承包地,从事农业生产经营活动的权利。

  综上所述,家庭承包土地承包经营权不能继承,其他方式土地承包经营权也不能继承。

  三、土地承包经营权不能继承的理由

  法律没有对土地承包经营权的继承作出明确规定,首先根本原因在于农村集体土地制度中“人人有份”的制度设计。按照农村集体土地制度的设计,只要是集体经济组织的成员,就有基于其集体经济组织成员的身份享有平等的承包权,这是农村集体土地制度最基本的原则。但是,如果允许土地承包经营权继承,会与农村集体土地制度保障“人人有份”的基本原则发生冲突,还可能导致一段时期后家庭与家庭之间、人与人之间承包的土地发生悬殊,从而在根本上背离农村集体土地制度设计的初衷。 

  其次,承认对土地承包经营权的继承,在多子女继承的情况下,按照继承法中男女拥有平等继承权的规定以及民间由诸子女平分遗产的传统,会不可避免地导致土地的零碎化,影响农业生产的发展。如规定对土地承包经营权的继承权,可能会影响到集体对土地的支配权。继承权是一种对物的未来支配权,是不应当附有期限的,一旦肯定了农民对土地有继承权,可能会与目前有期限的土地承包经营权发生冲突,并且割裂了土地与集体的联系,从而触及农村土地集体所有制的内核。

  如果允许继承土地承包经营权,那么,当继承人是城市居民或者外村人时,可否继承土地承包经营权?城市居民享有城镇社会保障,再继承具有农民生存保障功能的土地承包经营权,又享受到农地所带来的社会保障,即获得双重保障。这是不公平的。外村人不是土地所在的农民集体组织的成员,土地承包经营权的继承会导致土地事实上外流,这对于许多本来地就不够种的集体组织成员而言,也是不公平的。

  土地承包经营权的内涵也决定了土地承包经营权不可继承性。家庭承包虽然以农民个人为基点分配农用土地,但与发包方签订土地承包合同的是农户。例如,某户共有5人,按照每人1.5亩的分配原则,当时共分得7.5亩农用土地。这7.5亩承包地上仅有一个土地承包经营权,由农户全体成员共同享有。以农户作为土地承包经营权的基本单位,符合我国农业生产的实际情况。《农村土地承包法》明确规定了土地承包经营权是以农户为单位,这就意味着以农户为基本单位而确立的土地承包经营权,作为一项整体权利,除非分户,不能由农户的成员各自分割享有。对于家庭承包来说,只要作为承包方的农户依然存在,农户中某个成员包括户主的死亡,不影响土地承包经营权的存在。如果农户成员在承包期内全部死亡,农户的主体资格就归于消灭,土地承包经营权也是消灭而不是继承,因为没有谁能成为农户的继承人。以其他方式取得土地承包经营权,虽然不一定以农户为土地承包经营权为基本单位,但仍有从事农业生产的主体限制和土地承包经营权取得的法律程序限制,也难符合继承的要求。

  基于以上理由,法律并未规定土地承包经营权的继承问题。

  四、土地承包经营权继承的几种具体情形

  《农村土地承包法》第31条规定:家庭承包的,“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”对通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的承包经营权的继承,《农村土地承包法》第50条规定:“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的,该承包人死亡,其应得的承包收益,依照继承法规定继承;在承包期内,其继承人可以继续承包”。由此可见,无论以何种方式取得承包经营权,承包人继承承包经营所得的收益是一种财产权利,承包人死亡时其承包经营的收益便依照继承法规定继承。

  (一)家庭承包的土地承包经营权不发生继承

  因为家庭承包是集体经济组织内部的农户进行的承包,以户为生产经营单位,承包过程强调公平,承包地具有社会保障功能。通过家庭承包方式取得的土地承包经营权,家庭的某个或者部分成员死亡的,只要作为承包单位的户存在,土地承包经营权就不可能发生继承的问题。只有当家庭成员全部死亡,土地承包经营权才能消灭。而且,农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包,是农村集体经济组织成员的一项权利,原承包人死亡的,具有承包资格的继承人才能继承土地承包经营权,如果继承人不是集体经济组织的成员,也就不应当享有土地承包经营权的继承权,否则就会损害本集体经济组织其他成员的利益。

  (二)家庭承包的承包人应得的收益可以依法继承

  在承包期内,承包人死亡的,其依法应当获得的承包收益,按照《继承法》的规定继承。具体包括几种情况:

  1、在承包期内,家庭成员之一死亡的(包括户主死亡),承包户的土地承包经营权不发生继承问题,承包地由家庭其他成员继续耕种;但该成员依法应得的承包收益属于死者的遗产,应当按照继承法的规定继承。

  2、在承包期内,承包方的家庭成员全部死亡的,该土地上承包关系终止,承包方消亡,承包土地由发包方收回。

  3、家庭承包中林地的承包人死亡后可以继续承包

  承包林地具有一定的特殊性,如投资周期长、见效慢等,《农村土地承包法》将林地与耕地、草地区别对待,是符合实际情况的。对于家庭承包的林地,某个家庭成员死亡,其他成员继续承包;家庭成员全部死亡的,最后一个死亡的家庭成员的继承人,无论是本集体经济组织成员,还是本集体经济组织以外的继承人,在承包期内均可以继续承包,直到承包期满。

   综上所述,土地承包经营权收益发生继承纠纷后,无论继承人是否享有继承权,并不影响承包经营权收益继承纠纷的民事性质,属于民事诉讼受案范围。这类纠纷仍属于农村土地承包经营纠纷,当事人就这类纠纷可以向农村土地承包仲裁委员会申请农村土地承包经营纠纷仲裁,也可以向人民法院提起诉讼。

  【案例】李维祥诉李格梅土地承包经营权继承权纠纷案

  原告李维祥诉称:原告与被告李格梅系姐弟关系。1998年2月13日,原告父亲李圣云将其承包的农田3.08亩转包给同村村民芮国宁经营,因李圣云不识字,转包合同由李格梅代签。后李圣云于2004年去世,去世前将上述3.08亩农地的承包证交给原告,并言明该3.08亩土地由本人和李格梅共同继承,每人一半。但李格梅一直将该3.08亩土地全部据为已有。原告曾多次与李格梅协商,李格梅均不同意返还。请求判令原告对该3.08亩土地中的1.54亩土地享有继承权,判令被告向原告交付该部分土地。

  被告李格梅辩称:讼争土地应全部由被告承包经营,理由为:1.原告李维祥系非农业户口,不应享有农村土地的承包经营权;2.原、被告的父母去世的时间均已超过两年,原告的起诉已过诉讼时效;3.被告家庭人口比原告多,父母因此将讼争土地交给被告耕种;4.原告对父母所尽赡养义务较少,而被告对父母所尽赡养义务较多,应该多享有诉争土地承包权的继承份额。

  法院审理查明:被告李格梅与原告李维祥系姐弟关系。农村土地实行第一轮家庭承包经营时,原、被告及其父李圣云、母周桂香共同生活。当时,李圣云家庭取得了6.68亩土地的承包经营权。此后李格梅、李维祥相继结婚并各自组建家庭。至1995年农村土地实行第二轮家庭承包经营时,当地农村集体经济组织对李圣云家庭原有6.68亩土地的承包经营权进行了重新划分,李维祥家庭取得了1.8亩土地的承包经营权,李格梅家庭取得了3.34亩土地的承包经营权,李圣云家庭取得了1.54亩土地的承包经营权,三个家庭均取得了相应的承包经营权证书。1998年2月,李圣云将其承包的 1.54亩土地流转给本村村民芮国宁经营,流转协议由李格梅代签。2004年11月3日和2005年4月4日,李圣云、周桂香夫妇相继去世。此后,李圣云家庭原承包的 1.54亩土地的流转收益被李格梅占有。

  本案的争议焦点是:家庭承包方式的农村土地承包经营权是否可以继承。

  法院审理认为:根据《农村土地承包法》第三条第二款的规定,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。因此,我国的农村土地承包经营权分为家庭承包和以其他方式承包两种类型。

  以家庭承包方式实行农村土地承包经营,主要目的在于为农村集体经济组织的每一位成员提供基本的生活保障。根据农村土地承包法第十五条的规定,家庭承包方式的农村土地承包经营权,其承包方是本集体经济组织的农户,其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。因此,这种形式的农村土地承包经营权只能属于农户家庭,而不可能属于某一个家庭成员。根据《继承法》第三条的规定,遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产,故不发生继承问题。

  家庭承包中的林地承包和针对“四荒”地的以其他方式的承包,由于土地性质特殊,投资周期长,见效慢,收益期间长,为维护承包合同的长期稳定性,保护承包方的利益,维护社会稳定,根据农村土地承包法第三十一条第二款、第五十条的规定,林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。以其他方式承包的承包人死亡,在承包期内,其继承人也可以继续承包。但是,继承人继续承包并不等同于继承法所规定的继承。而对于除林地外的家庭承包,法律未授予继承人可以继续承包的权利。当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡,承包经营仍然是以户为单位,承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营;当承包经营农户家庭的成员全部死亡,由于承包经营权的取得是以集体成员权为基础,该土地承包经营权归于消灭,农地应收归农村集体经济组织另行分配,不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营。否则,对集体经济组织其他成员的权益造成损害,对农地的社会保障功能产生消极影响。

  本案中,讼争土地的承包经营权属于李圣云家庭,系家庭承包方式的承包,且讼争土地并非林地,因此,李圣云夫妇死亡后,讼争土地应收归当地农村集体经济组织另行分配,不能由李圣云夫妇的继承人继续承包,更不能将讼争农地的承包权作为李圣云夫妇的遗产处理。

  李圣云、周桂香夫妇虽系原告李维祥和被告李格梅的父母,但李维祥、李格梅均已在婚后组成了各自的家庭。农村土地实行第二轮家庭承包经营时,李圣云家庭、李维祥家庭、李格梅家庭均各自取得了土地承包经营权及相应的土地承包经营权证书,至此,李维祥、李格梅已不属于李圣云土地承包户的成员,而是各自独立的三个土地承包户。李圣云夫妇均已去世,该承包户已无继续承包人,李圣云夫妇去世后遗留的1.54亩土地的承包经营权应由该土地的发包人予以收回。根据《民事诉讼法》第五十六条的规定,对当事人双方的诉讼标的,第三人虽然没有独立请求权,但案件处理结果同其有法律上的利害关系,可以申请参加诉讼,或者由人民法院通知其参加诉讼。在本案的审理过程中,法院通知发包方参加诉讼,并向发包方释明相关的权利义务,但发包方明确表示不参加诉讼,根据不告不理的原则,在本案中,法院对于讼争土地的承包经营权的权属问题不做处理。李维祥、李格梅虽系李圣云夫妇的子女,但各自的家庭均已取得了相应的土地承包经营权,故李维祥、李格梅均不具备其父母去世后遗留土地承包经营权继续承包的法定条件。故对李维祥要求李格梅返还讼争土地的诉讼请求予以驳回。据此,法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款和农村土地承包法第条、第十五条、第三十一条、第五十条之规定,判决:驳回原告李维祥的全部诉讼请求。

  根据《农村土地承包法》第15条规定,农村土地家庭承包的,承包方是本集体经济组织的农户,其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。家庭承包方式的农村土地承包经营权属于农户家庭,而不属于某一个家庭成员。根据《继承法》第3条规定,遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产,故不发生继承问题。当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡,承包经营仍然是以户为单位,承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营;当承包经营农户家庭的成员全部死亡,由于承包经营权的取得是以集体成员权为基础,该土地承包经营权归于消灭,不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营,更不能作为该农户家庭成员的遗产处理。
责任编辑:省法院审管办 肖宏果