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法官考评指标体系的改革与完善
作者:略阳法院 章晓林  发布时间:2013-12-03 09:41:42 打印 字号: | |
  法官是以专司审判为职业,遵循特定的程序,运用特有的技能和手段,以专业化的语言、行为和思维方式,在严格规范约束下裁决纷争的专门职业。 《法官法》第二条规定;“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”法官在工作岗位上有领导职务和非领导职务之分,具体案件由非领导岗位的法官审理、执行,法官考评指标由其直接完成,对其影响最大。所以,本文所指法官是指非领导岗位的法官。所谓考评,是指考核评议。 指标是指计划中规定达到的目标。 法官考评指标体系即考核评议法官时所使用的目标体系。

  一、问题的提出

  前最高法院院长肖扬在2002年7月15日召开的第十八次全国法院队伍建设工作会议上,明确提出了“建立能够形成有效激励机制的法官业绩评价标准体系”。同年7月18日,最高人民法院在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中专门规定:“法官应该具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位是法官考评的应有之义”。2005年10月23日,最高人民法院发布了《二五改革纲要》,其中强调:“改革法官考评制度和其他工作人员的考核制度,发挥法官考评委员会的作用,根据法官职业特点和不同审判业务岗位的具体要求,科学设计考评项目,完善考评方法,统一法官绩效考评的标准和程序,并对法官考评结果进行合理利用\"。同年,《中华人民共和国公务员法》颁布,将公务员的范围界定为所有依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。2008年8月,最高人民法院在《关于当前进一步加强人民法院队伍建设的意见》中提出人民法院要建立完善的司法考评体系,并对考评机构、实施岗位考评、建立业绩档案、落实案件评查等内容都作出了详细的规定。2011年3月最高人民法院发布了修订后的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》。 对此前已经试运行3年的人民法院案件质量评估指标体系进行了改革与完善。完善后的评估指标包括案件公正指标、案件效率指标、案件效果指标共计31个。同时,根据这些指标的评价作用和导向功能,设置了不同的评价权重。这些规定为我国法官考评提供了依据,同时也能反映出我国法官考评指标体系的不断完善。

  虽然取得了一定的成绩,但是在实践中仍有一些问题亟待解决。就笔者观察而言,大致有以下几个问题:(一)法官考评指标体系可能会影响司法独立;(二)实践中,各地方法院唯重案件效率指标;(三)平时考核跟不上,导致考察周期末端突袭完成指标;(四)实践中,考核指标缺乏整体性评价;(五)考核指标制定主体缺乏一线法官参与;(六)考核指标的制定没有因地制宜;(七)过度强调指标而定性考核指标偏少。本文旨在通过对上述问题的分析和研究,促进我国法官考评指标体系的完善。

  二、改革与完善的必要性

  (一)建设中国特色社会主义法治国家的需要。西谚所云:“假设法律是一个帝国,那么在这个帝国里面首都就是法院,帝国的王侯就是法官。”作为依法行使国家审判权的组织,法院是重要的司法机关,对于一国法治建设具有重大作用,承担着是依照法律的规定维护社会的公平和正义的重大职责。当人民与人民之间、人民与国家之间发生争议时,法院的裁决有定纷止争的作用,当政府的行政权运行不当时,法院的裁决有纠正的作用,法院是人民权利的最后一道保障。法院的职能通过法官的具体工作来完成的。法官水平的高与低、法官履行职责情况的好与坏,对法院职能作用发挥的情况有决定的作用。改革和完善法官考评指标体系对于正确把握审判形势、总结审判经验、增强审判能力、改进审判工作、推动国家法治化建设进程,具有重要意义。

  (二)提高法院管理水平的需要。法院也是一个组织,法官就是这个组织里最重要的成员。改革和完善法官考评指标体系,能为各级人民法院审判决策和管理提供完整、详细的参考依据,推动法院审判质量的全面提高。作为衡量法官水平的重要标准,法官考评指标体系在很大程度上决定了法官的奖惩、培训和福利。只有这一体系的完备并有效落实,才能更好地发挥其对法官的指引和激励作用。通过改革和完善法官考评指标体系,可以为法院决策提供更加准确、全面的数据,在制定具体规定时能够做到有的放矢,避免盲目决策,促进决策制定的科学化。改革和完善法官考评指标体系,用数据说话,做到奖惩、培训和福利等有据可依,避免因个人主观判断所导致的不公,对于改善法官工作关系,提高法官积极性,提高法院审判质量和管理水平具有重要作用。

  (三)提升法官素质的需要。法官群体是社会上的一个职业群体,法官也是社会的组成人员,因而具有社会人的特性。从人的本性来说,人本身有善和恶的双重特性,当恶的一面扩张时,善就会被抑制;当善的一面得到张扬时恶就会萎缩,惩恶扬善有助于使人成为圣人、贤人,也就需要社会评价标尺衡量引导人朝着真、善、美的道路前行。 改革和完善法官考评指标体系,可以使法官更加明确什么行为是受鼓励的,什么行为可能于自己不利,从而更好地选择自己的行为方式,不端提升自己的业务水平。法官考评指标体系的完善,可以使法院在组织培训时更加具有针对性,重点培训需要强化的技能,促进法官的全面发展。另外,改革和完善法官考评指标体系在激发法官的积极性方面也发挥着重要作用。

  三、改革与完善的可行性

  (一)理论支持。得益于现代组织管理理论的发展,司法管理理论也取得了较大的发展。司法管理理论的发展离不开管理理论和司法审判理论的进步,二者相结合,才能共同推动法官考评指标体系的改革和完善,确保改革的方向,使这一体系在加强管理的基础上,能够更加符合司法审判规律。法官系统内部和学界在不断总结实践经验的同时,广泛汲取各国经验,与近年来不断涌现出这方面的科研成果,这些都为改革和完善法官考评指标体系的改革和完善提供了理论支持。

  我国《法官法》第八章和第十六章分别规定了法官的考核和法官考评委员会,明确了考核主体、原则、内容、结果、处理等问题、为我国法官考评提供了基本框架。最高法院的一些指导意见提出了具体的考核指标及具体落实办法,为法官考评改革体系的建立和完善提供了更详细的指引。同时,这些法律法规和指导意见的实施,不仅引起了人们对法官考评的关注,而且在实施中出现的问题也为理论研究提供了非常可贵的原材料,促进了理论研究的发展。

  (二)实践支持。随着现代技术的发展在管理方面的运用,如办公自动化进程的加快、审判流程管理系统、法官绩效档案管理系统的建立为法官管理提供了坚实的技术支持,不仅提高了管理水平,也提高了管理效率。

  但是,网络技术和计算机技术的发展在法官考评指标体系的改革和完善中只起直接作用,尚不能使该体系得到根本的发展,该体系的根本发展有赖于具体的实践。司法实践经验中的经验总结和出现的问题,为该体系的发展提供了丰富的素材,使得该体系的改革和完善能够做到有的放矢。实践效果好的继续发扬光大,实践中出现的问题要采取措施,加以改善。从2002年前最高法院院长肖扬提出“建立能够形成有效激励机制的法官业绩评价标准体系”,到2011年最高人民法院发布修订后的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》,再到该体系运行至今,已积累了大量经验并暴露了一些问题,为法官考评指标体系的改革和完善提供了实践支持。

  四、改革与完善的应注意的问题

  (一)处理好司法独立与考评指标的关系。我国《法官法》第八条第二项规定法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉,在现行考评指标体系下,仍然存在可能影响法官独立行使审判权的情况。例如,一审服判息诉率,这一指标要求法官在作出判决时在依法审判的前提下,尽可能地使当事人服判息诉。但实际工作中,法官受此指标影响,可能会过分追求服判息诉而违背自己的内心确信,甚至违反法律精神。正如张建伟法官所言:“在此框架下,法官可能采取一些类似应试教育中学生对付考试的办法,刻意制造出合乎标准的被考评信息,使法官考评的功能由引导、监督和激励完全转变为法院领导对法官的控制,或尽量推卸责任,使自己在考评中过关,久而久之,一个缺乏自主精神、缺乏道德力量、依赖感强、遇事互相推诱、不愿意承担责任、工作质量低下的司法群体就会形成。”

  要避免法官考评指标体系影响司法独立,应当设置科学合理的指标体系,合理分配各指标之间的权重。如一审服判息诉率,虽然可能受到当事人情况、案件性质的影响,但一般来讲,法官审判质量越高,一审裁判息诉率越高,所以其对于评价法官的审判质量仍有重要的意义。针对这种情况,我们不可能再进行个案分析,而应当在总体指标体系中适当地降低其权重,以限制其对司法独立的不利影响。

  (二)处理好公正与效率的关系。在最高人民法院《关于开展案件质量评估工作的指导意见》中,规定了11个审判公正指标和10个审判效率指标,两者在全部指标中所占比重大致相等,审判公正指标还比审判效率指标多一个。这表明最高人民法院在制定这一指标体系时是兼顾公正与效率的。但是,在实践中,有些法院对效率指标“情有独钟”,在考评中过分强调审判效率指标,而忽视了公正。司法公正是指司法权运作过程中,各种因素从主体到客体,从内容到形式,从程序到实体,从静态到动态,均达到合理有序的状态,如同真实是思想体系的第一美德一样,司法正义是法律体制的第一美德,法律体制如果不是正义的,那么无论多么高效和有序,也必然为人们所改革或废除。 如西方法谚所云:“迟来的正义即非正义”,司法效率甚至可以包含在司法正义的范畴之内。

  当前,受社会各方面的不利影响,也由于抓审判效率指标相对容易且易出成绩,加之还有一部分法院工作人员对司法审判价值的认识不足,出现了过分强调审判效率指标的情况。相关部门应当出台指导性的规定,强调审判公正指标的完成,并考虑核减效率指标过分高于公正指标的法院及相关法官的分数。

  (三)考评应采取短期与长期相结合的方式进行。实践中,有些法院考评周期设置不合理导致法官突袭办案的情况时有发生,有些法官平时办案不积极,或由于考评指标偏高,正常办案速度无法完成,到考评周期末端加紧办案;还有些法院比较重视年末考评,就出现了年末结案数高达百分之九十五以上的情况。这些情况都是不符合审判规律的,司法审判的终极目标应当是正义,突袭办案的情况下难以保证案件得到公正审判,甚至可能出现违法违规办案的情况;要完成百分之九十五以上结案率,每年年底前几个月的案子就必须在非常短的时间内完成,仓促办案很难保证审判质量。为了在短期内完成指标,法官们想尽各种办法来结案,如审判中想办法劝原告撤诉、翻法条找规定驳回起诉;执行中先结案后立案、生造出执行退出的办法;更有甚者,甚至不惜弄虚作假。当事人的纷争不仅没有得到解决,反而埋下很多社会隐患。

  最高人民法院在《关于开展案件质量评估工作的指导意见》中要求:“建立和完善与审判工作发展和审判管理需要相适应的司法统计制度,统一司法统计指标的名称、统计口径、统计时间、计算方法和计量单位。”建立与完善审判工作发展和审判管理需要相适应的司法统计制度,宜采取短期考评与长期相结合的方式进行考评。为不影响法官的日常工作,短期考评可以以月为单位,在长期考评中出现的问题,可采取实地调查的方式予以解决。

  (四)注重考评指标的整体性。实践中,有些法院为了突出某项业绩,会出现主抓某项指标的情况。以调解率为例,调解在当前法治环境中比较受重视,某些法院就强调调解率指标的完成,具体措施是调解与奖金挂钩,调解的绩效计算高于判决结案,将调解过分地提高到不适当的高度。调解结案和判决结案各有其特点,无谁优谁劣之分,对待案件应采取当调则调,当判则判的方针。忽视案件性质和案件具体情况,过度适用调解,必然会侵害到司法的权威,其危害巨大而深远。

  作为考评指标体系中的一个具体指标,还是应当将各项指标放入体系中做整体性评价。如为突出一项指标的重要性,可以通过加权的办法来解决,切不可单拿出一项指标与奖金、绩效、福利等挂钩,这不仅背离考核目的,导致法官为完成指标而作为,还有可能出现虚假的考评结果,甚至造成裁判不公正。

  (五)考评指标的制定应当有一线法官的参与。领导岗位的法官负责对所在单位的工作进行统筹协调,制定出合理的工作目标,指导各一线法官的工作。一线法官直接参与案件的审理、执行,法官考评指标由其直接完成,案件评查工作与其说考查的是案件质量,不如说考评的是一线法官。二者相互配合,共同完成本院或上级法院指定的各项考评指标。最高人民法院在《关于开展案件质量评估工作的指导意见》中指出:“最高人民法院根据评估目的、审判工作的特点,参考全国法院近年评估指标的平均值、最大值和最小值,确定评估指标的合理值、警示值。各级人民法院可以根据实际情况增加或者减少指标。上级人民法院负责组织、指导下级人民法院的评估工作,可以对本院及本辖区法院的案件质量进行评估。”最高院的该文件强调了上级法院的作用,仅提出要“坚持管理民主的思想”,但却没有提及基层法院及一线法官,而基层法院和一线法官才是直接完成指标,受指标体系影响最大的组织和群体。

  上级指导下级、领导指导一线的模式,忽视了下级法院及一线法官的意见,从而导致考评指标的不合理(通常情况下是偏高),法官长期在过高的指标的压力下生存,必然会影响审判质量,降低工作积极性,甚至出现弄虚作假、违法违规的情况。上级法院在制定考评指标时应当充分考虑下级法院及一线法官的意见,制定一个能真正发挥法官积极性、创造力,又能促进审判实绩指标体系。

  (六)考评指标应当因地制宜。我国幅员辽阔,上级法院以下往往有多个下级法院,每个下级法院所在地区的经济条件、社会治安、群众法治意识以及法院本身的人员编制等情况各有不同,在制定考评指标时因地制宜就显得尤为重要。一般而言经济发达地区案件较多,并呈逐年递增趋势,结案压力大,由于流动人口多,执行难现象非常突出,执行标的到位较少,系列案多,结案不易均衡;民众维权意识强的地区,各方面矛盾和冲突较为尖锐,调解工作较难开展;治安较差的地区,大案要案重案较多,判非监禁刑难。有些法院强调非监禁刑适用率意味着每年有很多罪犯被判处缓刑或免予刑事处罚。其后果不仅违反了罪刑相适应的原则,不能有效震慑犯罪,还引发被害人或其家属对法院判决的不理解,埋下一些冲突隐患,且还易引起检察院抗诉。然而,遗憾的是,实践中考评指标的制定并没有都做到这一点,导致指标制定的不合理。前文已述及指标制定不合理所造成的不利影响,在制定考评指标时切忌一刀切,应充分考虑各地的不同情况,争取做到因地制宜。

  (七)提防过度强调指标考核,提高定性考核指标的比例。有些法院片面扩大法官考评指标体系的作用,把指标完成情况作为对法官进行奖励和惩罚的唯一依据;或片面下达各项指标的硬性任务。这不仅违反法官办案规律和法院工作规律,更会产生某些法院或法官为了达标而虚假填报数据,瞒报负面数据等现象。把法官绩效考核内容过于数字化,甚至等同于生产企业的企业化管理,这并不科学。因为法官审理的案件千差万别,每个个案都有其自身的特点,并不像企业流水线生产出来的产品具有行业标准,过分标准数字化来考核法官行为,并不利于客观、公正地评定法官的能力与工作成绩,很容易打击法官的工作积极性,影响其独立进行审判的权利,损害司法独立与公正。

  在指标考核水平仍不够高的前提下,尤其是当前指标体系并不完善,不能全方位反映审判质量和法官水平的情况下,过分强调指标的做法显然是不可取的。但如果不建立考评指标体系,仅仅依靠法官的思想觉悟而任由其发展,势必会影响到审判工作的发展,影响到社会正义的实现。尽管当前指标体系还不甚完善,各方面对指标体系有各种各样的争议,但这一体系在克服主观判断方面仍发挥着不可替代的作用。我们要做的就是,尽量改革和完善这一体系,使之符合审判工作规律,更好地发挥其在加强人民法院审判管理,强化监督,提高审判质量方面的作用。

  在当前考评指标体系中,仅有裁判文书评分和公众满意度两项定性考评指标,这固然与定性考核易参杂主观成分有关,但也反映出我国当前指标考核还不成熟。现阶段这一指标体系尚不能完全反映出法官的水平,不能反映出诸如法官在工作态度、审判作风以及法学理论水平等方面的素质,建议适当提高增加这方面的考评指标。

                               结 语

  法官考评是一项系统工程,关乎法治建设,关乎社会正义,关乎国家未来,作为法官考评的重要依据,法官考评指标体系的科学、完善意义重大,希望有关部门能够重视其在实践中出现的问题,采取措施,综合治理,使其能够真正促进法院、法官司法审判水平的发展和提高。
责任编辑:吴小鹏