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“黄陵模式”为司法改革提供了路径选择
——黄陵法院法官制改革的价值新考量
作者:延安中院 雷钧 贺洁  发布时间:2013-12-10 11:40:39 打印 字号: | |
  引 言

  我国司法改革进行了十五年,各级法院纷纷响应中央改革号召,在不违反法律规定和改革总体要求的前提下,进行了自下而上的改革。其中,基层法院管理体制和法官管理机制的改革,是司法改革中的深层次问题,需要极大的勇气和智慧。黄陵法院推行的法官制改革从内部做起,以审判工作与行政管理的必要切割为目标,通过建立法官室,构建以主审法官为核心的运作机制,实现从以行政管理为中心到以法官和审判工作为中心的体制转换。这种“去行政化”和“法官拥有独立审判权”的路径选择有重大的现实意义,为我国基层法院改革打开了新的局面,是从基层法院实际出发、顺应司法改革时势的一项大胆而理性的创造性改革。同时也将陕甘宁边区高等法院司法为民、便民原则和马锡五审判方式在新时期发扬光大,根本而言,是马克思主义协作产生生产力理论在司法实践的具体运用和实践。法官制改革因其重大的开创意义、实践价值和示范效应,被评为2007年中国十大改革。

  新时期,十八届三中全会描绘了当代中国全面深化司法改革的宏伟蓝图,明确要求:“审判机关、检察机关,依法独立公正行使审判权、检察权。党领导人民制定宪法和法律,决不允许以言代法,以权压法,徇私枉法。”开启了司法改革的历史新篇章。黄陵法院具体的、可操作的、实践效果良好的法官制改革方案与新蓝图的目标不谋而合,它的推行与成功对于当代司法改革的实践与中国法治的生成有着不言而喻的重大意义,使改革者们清楚的认识到,中国法治建设不仅应当重视立法领域,更应当重视司法领域,司法领域是中国法治生成的重要空间;改革权力的下沉应是改革创新的重要前提,给基层于改革的权力是改革得以推进的重要条件。因此,我们有必要对黄陵法院法官制改革实践进行价值的新考量,以期为当代司法改革提供多元化的路径选择。

   

  一、问题剖析:基层法院法官制改革的动因

  法官制改革的发起人,在总结多年基层审判、管理经验的基础上敏锐的觉察到,隐藏在基层法院法官“断档”、审判力量不足、审判任务繁重等司法困境表象背后的,是资源配置不尽合理、激励机制不够健全、法官个体价值难以体现等深层次弊端。司法体制与审判权运行机制不合理是法官制改革的内在动因。

  一是基层法院的法治本位得不到确认。我国法院特别是处在审判一线的基层法院,所处的法治环境不容乐观。基层法院与权力机关和行政机关的关系都处在失衡状态,这恰恰是法院法治本位缺失的根源所在。我国实行的是议行合一的宪政体制。实践中,由于人大的司法监督方式不明确,程序不规范,导致一些地方人大对法院的监督,往往落脚于对个案的监督,而这种监督往往演变成恣意干涉。同时,现行体制中法院的人、财、物受制于地方,使得地方法院演变成地方政府所属的法院,成为地方政府利益的守护者,特别是县、区法院,这种情况尤为严重。导致司法权的划分与行政区划完全合一,审判活动的地方化便不可避免。法院在这种权力结构的配置下根本无力与行政机关抗衡,行政干预司法在所难免,人民法院依法独立行使审判权的宪法职能不能有效发挥。

  二是基层法院的司法权威得不到有效搭建。司法权威产生于司法活动,司法活动离不开法院和法官。因此,树立司法权威就是要确立法院和法官的权威。而现阶段法院和法官地位不独立导致了法院和法官权威的失落。所以司法权威的搭建就转化为一个司法独立、法院独立的问题。首先要从立法层面上保障法院的外部独立,通过立法赋予法院在组织与财政方面的独立性,这是法院独立的基础;其次要从司法层面上保障法院的内部独立。宪法规定检察系统实行的是上下级“领导”制,法院系统实行的是上下级“监督”制,但在司法实践中上级法院对下级法院的干预较大,基层法院的审判活动、法官资格任免、晋升基本取决于上级法院。所以,基层法院作为最底层的法院,要实现真正的独立确有困难。

  三是基层法院法官独立的法律人格得不到尊重。“法官是法律世界的国王,除了法律就没有别的上司”,法官人格不独立,法官独立、司法独立就根本无法实现,主要表现在:一是立场上无法中立。立场中立是法官在司法过程中对各利益相关方保持公正超然的态度,忠实宪法、忠实法律、忠于职守,排除权力、人情、利益的干扰,公正公平、客观真实地分析证据,认定事实,作出裁判。而我国法院所处的体制环境使法官必须服从政府需要,甚至服从长官意志;二是思想上得不到独立。法官思想独立要求法官坚持“以事实为依据、以法律为准绳”的原则,秉持公正执法、公平裁判的态度,做到独立审判。但我国现行法官管理模式和审判流程管理要求法官判案中必须听从组织安排、服从领导指挥,思想无法独立。

  四是基层法官的法律素养得不到提升。司法公正取决于法官的裁判活动,取决于法官队伍自身的素质。现有审判模式对法官职业化的理解与落实出现偏差,片面要求法官专业化,即民事法官专民事、刑事法官专刑事,使法官的知识结构趋于单一。此外,基层法官培训流于形式与法官自身法律素养并无太大益处,最终导致法官队伍专业化与法官职业化的要求相去甚远。加之法官之间、法院之间缺少交流,信息闭塞,严重影响了基层法院公正司法能力的提高。  

  二、实践考察:基层法院法官制改革的模式

  传统的审判组织和审判管理模式存在诸多弊端:行政化管理色彩浓厚,“审者不判,判者不审”,有违司法独立;组成合议庭随意性大,影响审判工作的程序性和严肃性;审判力量匮乏与审判任务繁重矛盾突出;管理模式松散,法官知识结构单一、司法能力和司法水平难以提高等。亟需寻求一套新的模式消除上述弊端,为法院特别是基层法院工作注入活力。为此,黄陵法院的改革者们在大量考察、调研的基础上,在审判组织、审判模式、审判管理机制、法官管理机制等方面进行了大胆创新,走出了一条符合基层法院审判工作和法官队伍实际的新路子,实现了权力与责任的统一,质量与效率的统一,程序与实体的统一。

  一是合理的机构配置,提高了审判效率。法官制改革改变了法院内部的原有机构设置。在对外保留原有庭室建制的基础上,对内则打破庭室界限,取消了民事、刑事、行政庭配置和相对应的庭长职务,设立了立案室、庭前准备室、法官室等九个庭室。重新设置的庭室以立案室为龙头,以法官室为核心,实行案件统一分配、轮流作业的大立案、精审判的流程管理体系。新机构的配置改变了以往民事庭、刑事庭案多人少,审理拖延,而行政庭等庭室闲遐无事的不合理局面,使全体法官干警的工作量趋于均衡。同时,把案件审判中的文书送达、取证、勘验、鉴定等程序性工作交由庭前准备室处理,改变了以往由办案法官调查取证的做法,避免了因办案法官先入为主导致的证据缺失、裁判不公现象。最重要的是,改革后对各个庭室的工作时限作了明确规定,使案件立、审、执全过程用时缩短。法官室的案件审理期限比法律规定更为紧凑,促使主审法官快速结案,案件审理速度加快,结案率明显提高。

  二是优化的人员组合,确保了案件审判质量。法官制改革改变以往那种分庭审案、一人包案的传统作法。而是将民事、刑事、行政庭的庭长和从具有审判资格的法官中遴选产生的三名业务能手共六人集中在一起,成立法官室。然后将六名法官按序排位,由庭前准备室将案件排期分配给六名法官进行审理。这些法官业务技能较强、综合素质较高、审判经验较为丰富,由他们审理案件有利于案件质量的提升。同时规定法官对案件质量实行终身负责制,实行权与责的高度统一,促使主审法官在提高案件审判效率的同时,必须考虑自己所掌控的审判权背后的责任,最大限度的调动了法官的工作积极性,激发了法官的工作热情,发挥了法官的主观能动性。真正做到合理地利用审判资源,适当地分配审判力量,人尽其才,人尽其能,保证了案件质量。

  三是统一的权责机制,实现了审与判的统一。我国现行的审判管理模式是:案件经立案庭立案后转至审判庭,由审判庭的庭长将案件分配给本庭的法官主审,然后由主审法官根据案件情况决定适用的审理程序。在法庭审理结束后按照法定程序由主审法官提出建议性的裁决意见,该意见只有经过审判委员会讨论决定后,才能成为决议,才能制成法律文书向双方当事人送达,向当事人公开。这种管理模式不尽合理。因为审判委员会的成员不直接参与庭审活动,不了解案件的详细情况,所作出的裁判结果必然地会带有一定的主观色彩,有违法理上的亲历原则,无法体现程序的公正,更无法保证实体的公正。法官制改革,将审判权下放给主审法官和合议庭,强化审判委员会对案件质量的监督权,但一般不讨论诉讼案件,仅讨论院长依职权提起的再审案件,改变了主审法官审而不判,审判委员会判而不审的传统模式,使案件审理与案件裁决同归于主审法官,做到了权与责、审与判的统一,实现了有权必有责、用权受监督。

  四是健全的制约机制,遏制了腐败现象的滋生。法官独处一室和以庭为单位的审理模式,使案件当事人有了单独接触法官的机会,有了托关系、找人情的机会,也给了行政干预审判的机会,给案件的公正审理造成了一定的干扰。法官制推行后,主审法官集中在一个办公室,案卷材料首先由庭前准备室交法官助理,法官助理接到案卷后做开庭前的准备工作,主审法官开庭三日前才在法官助理处查阅案卷材料,了解案件情况。这必然地减少了主审法官与当事人独处的机会,减少了外界对主审法官的干扰,避免了不公正因素的渗入,从源头上杜绝了“三案”的滋生;再则,法官制配套的管理制度,使法官对自己的要求更高,使法官的行为更加规范。法官不仅要约束好自己,还要约束好自己的亲朋。这就确保了案件的公正性,确保了司法的严肃性,杜绝了腐败现象的滋生。

  五是全新的审判模式,推进了法官职业化进程。以往所提及的法官职业化,其实质内涵是法官专业化,即民事、刑事、行政法官只专一科,形成单一的知识结构。许多民事法官不懂刑事,刑事法官不了解民事,在外界形成法官不懂法的错误理解。法官制改革后,案件审理模式发生了根本性转变,法官面对各种案件的机会大增,给法官提出了更为广泛的知识要求。为了适应各类案件审理的需要,法官学习自觉性大大加强,业务技能逐渐提高,法律素质不断增强,且知识结构由单一型逐渐转变为多元型,推进了法官职业化进程。

  三、价值考量:基层法院法官制改革的实践意义

  法官制是黄陵法院在审判方式和审判机制改革中的一次尝试、一次创新。实现了法院审判机制的质变,实现了人员的重新组合与审判资源的重新配置,实现了法院流程管理中立、审、执、监的彻底分离,实现了法官职业化的实质推进。法官制与新时期司法改革方向不谋而合,为司法改革提供了可行的参考模式,具有重大的实践意义。

  一是诠释了行政领导与独立审判的关系。判而不审或审而不判是我国审判中最大的弊端。现阶段,行政领导是法院整体工作不可缺少的组成部分,法院的工作仍然是服从于行政领导。在审判实践中,外部行政领导和法院内部领导对案件的裁决仍起到至关重要的作用,甚至决定案件的裁判结果。法官制改革从宏观上讲更加重视行政领导,但在审判活动中却最大限度地弱化了行政领导,使行政服务审判,而不是行政领导,甚至干预审判。开启了法院法官地位最高、权利最大、责任最重、待遇最好、惩戒最严的良好局面。

  二是明确了权力与责任的关系。从权责对等的原理看,权责对等的首要条件是权力和责任明确化,只有在权力和责任明确的情况下,权责对等的关系才能建立起来。法官制实行的流程管理,实现了立与审、审与执、审与监、审与执的彻底分离,实现了法官与当事人的分离,落实了法官的权力与责任,强化了法官的社会责任,充分体现了司法活动的杠杆作用,显现了法官居中裁判的权威性。法官对案件质量的终身负责制则确保了案件质量,维护了司法权威,重塑了法院和法官公正、高效、权威、廉洁的司法形象。

  三是解决了公正与效率的关系。专业化是一个必然的现象,法院庭室的分合重组,本来就是一个必然的普遍的趋势和现象,专业化和法律事务复杂化的要求也说明法院内部职能的分离是一个必然要求。法官制“l l l”的法官、法官助理和书记员的配置,打破庭室界限,根据法官员额制要求遴选部分精英法官专职审判各类案件,不仅根本缓解了案多人少的矛盾,而且强化了责任意识,保证了案件质量,增强了法院的社会公信力。打造高素质的法官精英是法官职业化建设的核心,法官制提高了法官的专业能力和法官的权威、地位,对司法权威的构建有重大意义。

  四、路径选择:基层法院法官制改革的方向

  十八届三中全会提出了全面深化司法改革,为人民法院依法独立行驶审判权提供了政策支持。黄陵法院的法官制改革意在淡化法院内部行政对审判的领导,实现了还权于审判,还权于法官的突破,与十八届三中全会关于司法权独立的新精神是完全契合的。特别是整合审判资源的具体措施对于基层法院具有普遍适用性。黄陵法院法官制改革的成功实践为我国全面深化司法改革提供了路径选择,具有一定的实践参考价值。

  一是改革司法体制,实现行政与审判的彻底分离。解决司法体制的地方化问题是推进司法改革的关键。首先,要从立法层面和外部制度上保障地方司法独立。捋顺省以下基层法院的垂直领导,消除地方在人财物上对基层法院的控制,保障依法独立行使审判权的宪法职权,维护司法权威。其次,要从法院内部的管理体制上保障司法独立。将机构分列为行政服务与司法审判两部分,法院院长单一化为行政领导,由具有一定文化素养、管理水平的人来担任,成立以院长为核心的行政服务和后勤保障中心,为审判工作提供优质高效的保障服务,行政人员不再由法官担任,不再参与审判。同时在审判人员中设立首席法官,实行首席法官负责制。负责审判活动中的案件流程管理、审判力量调配等事务,不直接负责案件审理和案件裁判等事项。最终形成行政服务与司法审判两个相互协作,又各自独立的局面,实现基层法院行政领导与审判管理的彻底分离。

  二是改革审判权运行机制,实现审判权的去行政化。解决审判权运行中的去行政化问题是司法改革的核心。首要的是转变审判委员会职能。审委会是法院审判权的最高组织形式,体现了审判权的行政化管理,合议庭的权力是置于审委会领导之下的权力,某种意义上只是建议权,而不是裁判权。违反了法理的“亲历”原则,激化了“判而不审,审而不判”的矛盾。应当将审委会职能演变为对案件的事后监督,对法官司法行为的监督,对审判活动的监督,弱化审委会审判职能。要强化合议庭和主审法官权力。明确合议庭成员在审判各个环节的责任,才能真正实现法官权利与责任高度统一,落实案件质量终身负责制,形成权责一致下的独立。探索试行陪审团制度,由陪审团定案,法官裁决,也是实现司法公正的一条路径。

  三是改革法官制度,实现法官精英化、职业化道路。实现法官培养的职业化是司法改革的前提。第一,要建立法官员额制度。根据区域经济发展、诉讼量等因素合理配置审判资源,奉行法官精英化政策,确立法官严进宽出制度,严格控制法官人数。第二,要推行法官助理制度。法官助理制是实现法官员额制的重要保障。为法官配备必要的辅助人员,将法官从繁杂的审判实务中解放出来,主持庭审和作出裁决,维护司法权威。第三,要建立法院人员分类管理机制。确立法官、法官助理、书记员、司法行政人员、司法警察五大序列,确定各自的任职条件、选任程序和职责范围,通过职业化分类和专业化管理,建立客观的评价机制,激励各类人员的工作积极性,达到各得其所,各尽其能,各安其位,各乐其业的目标。第四,要建立法官逐级选任制度。改革法官来源渠道,逐步建立上级法院的法官从下级法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任的制度。对经公开招考合格的法律院校的毕业生和其他人员,应首先充实到基层法院,努力打造一支法律信仰坚定、业务能力扎实、实践经验丰富的法官队伍。

                          结  语

  “创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力”。就法院而言,改革与创新是解决审判工作中存在困难和问题的主要手段,是促进审判工作更加符合其内在规律的有效途径,是法院事业可持续发展的重要保证。改革需要积极稳妥,需要循序渐进,但更需要敢为人先的精神和立志改革、投身改革的信念。法官制改革的先行者有一段关于改革的“名言”:“有百分之百把握的事不干,这是因为大家都在做,干不出新意,创不出新路;有百分之五十把握的事试着干,这是因为只要把剩余的百分之五十的事干成了,就会赢得百分之百的成功;有百分之二十把握的事拼命去干,这是因为大多数人不敢去做,只要干成了就会创出新路,为别人提供可供借鉴的经验,使他们少走弯路。”因此,改革过程是艰难的,肯定会有不尽人意的地方,但这绝然不是非议改革、责难改革的理由。有识之士定然会不断总结改革经验,不断丰富完善改革内容,巩固和发展改革成果,将改革进行到底,将改革的效益最大化。
责任编辑:袁辉根