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全省法院立案变更情况及对策研究
作者:省法院立案庭课题组 负责人:黄河 冯华 成员:高波 张树禄 王卉  发布时间:2013-12-11 11:17:11 打印 字号: | |
  立案变更率是人民法院案件质量评估体系中反映案件公正程度的重要指标。近年来,全省法院的立案变更率指标在全国处于较为落后的位次,反映全省法院的立案准确性欠佳。针对这种现状,省法院立案庭对全省法院立案变更情况进行全面调研。

  一、立案变更案件概况

  一审不予受理、驳回起诉和管辖异议裁定上诉后被二审撤销的案件、一审判决二审驳回起诉的案件为立案变更案件。立案数为刑事自诉、民事、行政一审收案数。

  二、立案变更的类型分析

  为全面掌握全省法院立案变更的具体类型,在各中级人民法院立案庭的大力配合下,课题组共采集三年来三级法院反映立案变更类型的裁定书396份,其中民事384份,行政12份。经梳理,发现案件涉及的法律问题几乎涵盖民诉法及相关司法解释对立案和管辖问题的所有规定。

  (一)对原民诉法第一百零八条规定的受理条件把握不准。

  原民事诉讼法第一百零八条规定,起诉必须符合下列条件:一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;二是有明确的被告;三是有具体的诉讼请求和事实、理由;四是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。在对这四个条件的把握上,除第三个条件出现问题较少,其他几个条件问题相对集中。

  1、将“有明确的被告”与被告下落不明或现住址不准确导致不能直接送达混为一谈。有的案件按原告所提供的地址不能直接送达应诉答辩通知和起诉状副本,本来可以公告送达,但部分法院将其视为没有明确的被告,对原告的起诉裁定不予受理。这种情形除在这次各中级法院报送的裁定书中屡有发现外,在近年来的全省法院案件质量评查报告中也有所反映。最高人民法院法释(2004)17号批复明确规定:关于原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或留置送达,应当要求原告补充材料,原告因客观原因不能补充或依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的,人民法院应当依法公告送达诉讼文书。

  2、在受理案件时自行附加实体条件。有的法院在受理案件时进行诉讼时效方面的审查,并以原告的诉请超过诉讼时效为由裁定不予受理或驳回起诉。这种不当审查有的被中级法院二审纠正,有的甚至是二审终审后当事人申请再审时由省法院予以纠正。

  3、对原告是否有主体资格或与本案是否有利害关系审查不当。

  如某区法院以业主委员会没有独立的财产、不能独立承担民事责任为由对一业主委员会起诉的物业管理合同纠纷驳回起诉,违反了最高人民法院(2002)民立他字第46号关于业主委员会属于“其他组织”,可以自己名义提起诉讼的司法解释。

  再如某区法院(2010)某民初第00716号案件,原审原告周某在街头揽活,被贺某的妻子和孩子叫到家中打零工,因发生事故受伤将贺某诉到法院,法院以周某不能证明贺某与本案有利害关系为由裁定驳回周某起诉。

  又如某市人民法院对一起因转租引发的腾房纠纷,以出租人未起诉实际使用房屋的转承租人为由裁定驳回出租人的起诉。有的法院对承租人系用益物权人的法律地位认识不清,对承租人以自己名义起诉侵权案件以无利害关系为由驳回起诉。有的法院对保险法律关系把握不准,将被保险人以自己名义提起的诉讼以无利害关系为由裁定驳回。

  4、对案件是否属法院民事诉讼的范围审查有误。

  (1)刑事案件与民事案件区分不清。

  如某县法院审理的一起财产侵权案件,法院以原被告之间不存在任何经济纠纷,被告无故扣押原告车辆并予以藏匿不属民事诉讼受理范围为由裁定驳回起诉。法院的实际用意是认为被告的行为涉嫌侵占罪,故指引被告提起刑事控告。但侵占罪本属自诉案件,原告选择提起侵权之诉当属自己对诉权的合法处分,法院驳回起诉显属不当。

  有的案件公安机关曾经以涉嫌诈骗犯罪立案侦查,但审查后又认为系经济纠纷,故终结侦查程序并让当事人到法院处理。当事人向法院起诉后,法院仍以非法院主管为由驳回起诉,使当事人的合法权益无法得到救济。

  (2)民事案件与行政案件区分不清

  主要是对职务行为还是个人行为区分有误。如某县法院审理的(2012)某民初字第00478号案件,原告与其家人等四人前往公安机关询问其子的一件故意伤害案件时,与公安局一名民警发生争执引发撕扯,造成软组织损伤诉至法院要求其承担医疗、误工、精神抚慰等各项损失。一审以被告的行为系执行公务行为,双方的纠纷不属平等的民事主体之间的民事纠纷为由裁定驳回起诉。二审经审查认为,与原告发生冲突的民警并非执行公务,发生冲突与公务行为无关,遂裁定撤销原一审裁定,指定该院进行实体审理。

  (二)对“一事不再理”原则把握不准

  “一事不再理”原则,是一项在民事法律实务工作中经常会触及到的重要原则,也是符合公平和效益两大民事诉讼基本价值目标的重要制度,但这一原则却并未被明确写入民事诉讼法之中,只在原第一百一十一条第(五)项规定:“对判决、裁定已经发生法律效力的案件,当事人又起诉的,告知原告按申诉处理,但人民法院准许撤诉的裁定除外”。调研中发现对该原则误用的主要有三种情形:

  一是对他案已经处理过的纠纷疏于审查导致不当立案。如某县法院受理某公司诉请一笔债权,立案审查时未提供相关材料,一审审理认为被告是债务的继受人,支持原告诉讼请求,二审审理查明,该笔债权债务已在另案中处理,不可再诉,即驳回起诉。

  二是虽然是同一案件,但已经发生了新的事实。调研中发现,少数法院对当事人起诉的案件事实已经发生变化未进行审查,如对当事人发生了后续治疗费用的,扣除当事人部分与前案重复的诉讼请求将案件驳回。

  三是案件的主体重合,案情也有关联,但其诉讼请求及所主张的法律关系已经超出原案件的范围,有的法院未进行细致审查,以一事不再理为由驳回原告起诉。

  (三)确定管辖不当

  1、级别管辖审查不当

  一是当事人拆分案件规避级别管辖,将借款合同本息合计近3000万元的案件拆分为8个案件向基层法院起诉,另一方当事人提出管辖异议被一审驳回,上诉后二审予以纠正。

  二是不能正确界定涉外案件,导致级别管辖审查有误。如(2011)某民初字第00009号劳动合同纠纷案,一审以某水泥有限公司为外商独资企业为由裁定不予受理,认为应由中级法院管辖。实际上某水泥有限公司是依据中国法律注册成立的公司,其出资人系外商不影响其属中国企业的属性,本案不属涉外案件。中级法院以本案不属重大涉外案件为由确定由一审法院管辖,结果虽然正确,但理由并不恰当。

  三是案由确定不当,导致级别审查不当。如将包含商标许可内容的专卖许可合同纠纷错定为买卖合同纠纷,应由中级法院受理的案件被基层法院不当受理,导致级别管辖不当。

  2、地域管辖审查不当

  (1)因对合同履行地把握不准导致地域管辖不当。

  合同纠纷案件在无约定的情形下,通常由合同履行地或被告住所地法院管辖。有的合同纠纷司法解释对其合同履行地有特殊规定,如加工承揽合同以加工行为地为合同履行地,建设工程施工合同纠纷以施工行为地为合同履行地。调研中发现,因不能正确区别加工承揽合同与买卖合同,不能正确认定建设工程施工合同的合同履行地导致管辖确定不当的情形较为常见。

  对未签订书面合同的口头合同,最高人民法院在原来的相关司法解释中曾明确规定口头签订的买卖合同不依合同履行地确定案件管辖,有的法院因未注意到这个特殊规定而发生管辖错误。虽然现在这个司法解释目前已经废止,但教训还是应当记取的。

  (2)因对人寿保险合同的保险标的认识错误导致管辖不当。原民诉法第二十六条规定:“因保险合同纠纷提起的诉讼,由被告住所地或保险标的物所在地法院管辖。”有的法院将人寿保险合同中的被保险人视为“保险标的物”,从而将被保险人住所地作为决定管辖的依据。由于人寿保险合同中的被保险人并非财产保险关系中的“物”,因此应当选择被告住所地法院管辖为宜。

  在财产保险合同纠纷中,也有管辖审查不当的案件。司法解释规定,保险标的物是运输工具或运输中的货物的,由被告住所地、运输工具登记地、运输目的地、事故发生地法院管辖,但有的法院在与上述“四地”无任何关联的情况下认为其有管辖权。

  (3)对经常居住地认定不当。

  现在人口流动较为频繁,住所地与经常居住地不一致的情况十分普遍。有的法院在立案中疏于审查,常因经常居住地认定不当导致管辖错误。对被监禁的当事人提出起诉的,应由被监禁地法院管辖。但在一些合同纠纷中,这一规定常被忽略,导致认定管辖错误。

  3、专属管辖审查不当

  如某县法院受理的中铁电气化局集团西安铁路工程有限公司侵权赔偿案件,根据省法院制定的关于西安铁路运输两级法院受理民商事纠纷案件范围及案件级别管辖的相关规定,一方当事人为西安铁路局管辖范围内的铁路部门及其所属企业、事业单位的民商事案件应当由西安铁路运输法院审理。

  4、约定管辖审查不当

  一种情形是当事人约定管辖不明确的,未正确认定其无效而适用法定管辖,另一种情形是对当事人本属有效的约定视为无效。如有的案件当事人约定,任何一方当事人均可以向对方所在地法院起诉,法院未认可其效力而以法律规定确定管辖。个别法院还在侵权案件中误用约定管辖。如某县人民法院审理的(2011)某民初字第00006号案件,原告以两被告签订的合同侵犯其承包经营权为由向法院起诉,而法院以原告与一名被告之间的承包合同有管辖约定的条款为由确定管辖,导致管辖认定不当。

  个别案件中还发现,一方当事人单方将所持文本中的协议管辖条款划掉,法院在未与另一方当事人所持的文本进行对比的情况下,就认定双方没有进行管辖约定,后被二审法院纠正。

  5、不当处理移送管辖案件

  对其他法院移送管辖的案件,如认为不属于本院管辖,应当报请上级人民法院指定管辖,不得再自行移送。但调研中发现有的法院以裁定直接驳回起诉,有违民诉法移送管辖的规定精神。

  (四)对仲裁、公证、破产等程序与民事诉讼程序的关系未正确处理。

  1、关于仲裁的终局效力问题

  《劳动争议调解仲裁法》第四十七条规定,追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金,不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议,除本法另有规定的外,仲裁裁决为终局裁决,裁决书自作出之日起发生法律效力。司法实践中,是劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金之和不超过十二个月工资还是单项不超过十二个月工资上下级法院之间常发生分歧。由于劳动争议案件往往原告众多,多呈“串案”,对该条文的理解不统一,是全省法院立案变更数的重要来源。如某区法院所做的200多件此类案件一审判决上诉后被中院批量撤销并驳回起诉,其他市也有十余件案件被中级法院撤销一审裁定并指定一审受理。但从裁定文书反映的情况看,部分中级法院对《劳动争议调解仲裁法》第四十七条规定的理解并不一致,但都导致了立案变更案件的多发。

  劳动争议调解仲裁法第二十九条规定,对劳动争议仲裁委员会不予受理或者逾期未作决定的,申请人可以就该劳动争议事项向人民法院起诉。有的法院未注意到该规定,仍以当事人未先行仲裁为由驳回起诉。

  2、公证事项的利害关系人的诉权问题

  《公证法》第四十条规定,当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的,可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。有的基层法院对因公证行为衍生的民事案件不予受理,当事人上诉后被二审法院纠正。

  3、与破产案件相关的民事案件

  如某实业有限公司、陈某诉某毛纺织厂破产清算组和陕西某拍卖有限公司拍卖合同纠纷一案,并不是涉及毛纺厂债务问题的民事案件,但一审法院认为属破产企业的民事纠纷因此裁定不予受理。

  (五)拒不受理明显应当受理的案件

  前述问题多与认识水平、业务能力不高有关,但调研中还发现一些法院存在因顾虑办案难度,对明显应当受理的民事案件拒不受理案件的情形。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条明确规定,除集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼法院不予受理外,其他承包地征收补偿费用分配纠纷均为民事案件受案范围。但由于这类案件往往是少数人与多数人的利益之争,处理难度大,执行尤为困难,所以某市两级法院一直拒不受理该类案件。2010年省法院曾根据当事人的再审申请将此类案件指定某中院再审十余件,但最近两年,仍有零星的此类案件被指定再审。

  在一些有地方政府政策背景的侵权案件中,有的法院也多持类似立场。如某县法院审理的(2010)某民初字第00196号案件,被告村委会派人将原告祁某拥有合法产权的住宅两间强行拆除,祁某向法院起诉,法院裁定驳回起诉。裁定理由是,村委会拆除原告房屋是响应县政府新农村建设的号召,为此形成的纠纷,不属法院主管,理由十分牵强。

  (六)行政案件立案变更问题

  本次调研中收集到的行政案件立案变更裁定书文本12份,主要类型是:

  一是原告与被诉行政行为有无利害关系审查不当。如某县人民法院审理的某县电力局与某县人民政府土地登记一案中,某县电力局对登记到他人名下的土地实际已经使用了20多年,但一审法院仍以原告无证据证实其有合法的土地使用权为由驳回起诉。有无利害关系属事实范畴,不涉及法律评判。某县电力局的诉请能否得到支持,应当进入实体审查。

  二是对原告获知被诉具体行政行为的时间审查有误。有的案件草率认定起诉人从行政行为做出时即知道行政行为的内容,实际上并无证据支持,导致案件被二审指定立案。

  三是审查立案把握不准。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条规定:人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。但有的一审法院没有这样执行,只是由审查立案的人员一人审查,因把握不准,将行政案件立为民事案件;将具备原告资格的认定为无原告资格;将属于行政案件受案范围的案件而移送其他单位处理等等,没有体现行政诉讼的诉权保护原则。

本次调研,未收集到刑事案件立案审查方面的裁判文书。

  二、造成立案变更的原因探析

  (一)对立案审查工作不够重视

  一些法院对立案工作不够重视,特别是对立案审查岗位需要丰富的审判工作经验和精湛的业务能力认识不足,认为立案工作主要是办理登记、收发等事务,有的法院将没有审判工作经验的年轻法官甚至临聘人员放到立案岗位。立案审查人员专业能力欠缺是导致立案质量不高的重要原因。

  (二)立案法官业务能力不强、经验不足

  立案工作涉及到的诉讼法及司法解释较为复杂,但一些基层法官受业务知识更新慢、存在知识盲区的影响,出现了许多常识性的错误,如将诉讼时效作为受理条件进行审查、将被告下落不明与无明确的被告混为一谈等,这些都是立案法官业务能力不强造成的。有的法官对散见于司法解释中与立案相关的司法解释不注意学习,对与案件管辖相关的关于合同履行地的特殊规定茫然不知,造成法律适用错误。而对法院案件主管方面的错误,也主要是对相关的法律领域如公证、仲裁、破产等方面的法律规定学习不足造成的。

  (三)上下级法院在立案审查中缺少沟通机制

  对于大量受理的串案,如果在受理上把握不准,应当及时向上级法院请示。以这次调研中发现的劳动仲裁案件仲裁是否终局的认定问题为例,可以反映在立案环节中上下级法院缺乏沟通的情况是较为普遍的。对此问题,上级法院也负有不可推卸的责任,发现受理案件法律适用理解有分歧的,应当及时指导,避免司法资源的无谓浪费。

  (四)部分法院诉权保护意识不强。调研中发现,少数案件当立未立,不是业务水平问题,而是顾虑办案难度、受地方政府干扰、难以执行等原因,将一些明显属法院管辖的案件拒之门外。民事诉讼法作为效力仅次于宪法的基本法律,其对民事案件受理条件的规定是国家保障人民合法权益的重要屏障,有法而不依,不仅有悖于社会主义法治理念,也对人民法院的司法权威和司法公信有很大的影响。

  三、降低立案变更率的对策

  全省法院结合工作实际,应着力采取以下措施,力求降低立案变更率。

  (一)各级法院要提高对立案审查工作重要性的认识

  立案是否准确,不仅仅关乎立案质量,而且对法院工作的全局有重大和深远的影响。立案工作不仅需要精湛的审判业务能力,还需要丰富的审判工作经验。因此,各级法院在调配审判工作力量时,要舍得将业务能力强的法官放在立案岗位上,至少要保障立案审查岗位上有资深法官把关,严禁将没有基本业务技能的工勤人员或临聘人员独立承担立案审查工作。实践证明,但凡滞后的工作,都与领导的重视程度有关。是否真的重视,检验的重要标准就是立案审查力量的配置和对立案工作经常化的指导和监督。没有强有力的人力资源保障,立案工作准确性是无法提高的。

  一是各级法院立案法官和主管立案工作的领导要理解立案变更率的指标含义。调研中发现,很多立案法官对立案变更率的理解还停留在望文生义的层面上,将案由的变化、移送案件还认为属立案变更的范畴,并以此为据怀疑立案变更指标的合理性或者推卸立案不准确的责任。

  二是要重视绩效评估结论。绩效评估报告不仅公布作为三级指标的立案变更率指标值和换算得分结果,也会简要分析原因并提出对策。但从全省法院三年来的绩效评估情况看,“体检表”和“指挥棒”的作用发挥得并不理想。三年来,立案变更率高企问题每年报告都进行分析和预警,但一直未得到应有的重视。“体检表”无人问津,“指挥棒”无人听从指挥。这种局面目前已经有所改观,但还没有达到预期的效果。

  三是要重视研究本院涉及的立案变更问题。作为“体检表”的评估报告不可能给所有异常指标都能分析原因并提出对策,这就象体检中发现健康异常通常进行专科检查,并不苛求体检大夫查病因、开处方。立案变更案件主要来源于二审的改判案件,因此上下级法院都应当定期研究立案变更的类型和主要原因,上一年度多发的问题力争在下一年度及时解决,这样才能不断优化立案变更指标,提高立案质量。

  四是加强对立案变更率的专项考核,建立立案质量指标考核和通报公示机制等措施,不断提高立案法官的立案业务技能,增强立案法官责任心,杜绝案件受理不当或随意管辖等问题的出现,使绩效评估这根指挥棒能打痛人、人信服、有人听。

  (三)完善立案审查制度,严把立案质量关。

  要强化与立案变更有关的事项的审查。一是严格落实立案审查制度,严把审查起诉是否属于法院主管和法院管辖两个重点,严格审查诉状中关于管辖的信息等事项,对本院没有管辖权或法院受案范围外的案件,坚决不予受理;对符合法院受案范围并有管辖权的案件,及时受理立案,绝不推诿,依法保护当事人的诉权。二是对一些新类型、疑难、敏感、复杂、法律适用较困难的案件进行立案前调研,对没有管辖权或法院受案范围外的案件,做好释法明理工作,对符合法院受案范围并有管辖权的案件,及时受理,依法保护当事人的诉权。三是设立专人异议审查,提高立案准确性。对于立案变更占较大比例的案件类型,如离婚案件起诉人未能提供被告住所地信息,仅提供经常居住地、主要经营地信息,且无法出具相关有效证明的,列为重点审查范围。必要时抽调专人进行职权调查,依托派出所、地区司法所、居委会、物业等多方资源,收集被告已连续居住一年以上或为实际经营地的证明,以确保当事人信息的准确性,同时减轻当事人的诉累。四是健全立案审判会商制度,提高立案研判能力,确保立案公正。在不影响立审分离原则的基础上,加大立案庭与各审判业务庭之间的沟通与联系。对于疑难、复杂或新类型的案件,立案庭邀请分管领导和相关业务庭共同会商分析研判,确保案件得到及时公正审理。针对当前疑难复杂、新类型纠纷增多的态势,立案庭与审判庭定期会商协调,就实践中的管辖争议问题进行沟通探讨,统一认识,提高立案工作的前瞻性和敏感度,明确的立案变更情况多发的类案,在立案阶段予以重点审查。五是编写民事诉讼提示,明确纠纷类型、罗列立案材料,向当事人释明告知案由选择、管辖依据、移送管辖法律后果等情况,便于当事人“对号入座”,对于不属于法院管辖的案件,引导起诉人至有管辖权的法院起诉;对于可能存在当事人信息不一致的案件,通过事前与当事人联系等方式进行筛选,尽可能减少错误和虚假信息。六是严格审查相关诉讼材料,强化起诉人举证责任,要求其尽可能准确提供对方当事人的身份等信息、诉求的法律关系所依据的合同或相关的文书和其他有管辖权的法院是否已受理就相同事实所提起的诉讼等。七是强化诉前调解,妥善处理敏感案件。立足源头治理,强化立案审查与立案调解并重,狠抓立案源头化解,切实将矛盾化解在初始阶段,从源头上控制立案后可能出现的立案变更,同时也有效地节约了司法资源,减少当事人诉累。特别是对于一些符合立案条件但法院受理后难以“消化”的起诉案件,尽量加大调解力度,把矛盾纠纷解决在诉前,避免造成法院立案工作的被动。八是加强调研与指导,统一立案标准。省法院立案庭要对全省法院面临的新类型案件,进行调研,形成统一的指导性意见,保证全省法院立案受理统一,避免出现因地而异的情况。如公安机关对信访人采取强制措施后,信访人提出行政诉讼的,农村出嫁女关于土地权益分配的,各地受理情况不一,有的甚至在同一市不同县的受理标准也不一致,省法院要有统一的指导性意见。对在立案审查过程中遇到的把握不准的敏感案件,要慎重立案,集体研究,逐级上报。对重大疑难及新类型案件及时请示分管领导,由分管领导决定是否通过审委会讨论,并汇报上级法院对口业务庭,达到理解准确。对于一些新类型、法律适用较困难的案件,在不影响立审分离的原则下多与业务庭沟通,立案前听取业务庭的意见,避免立案以后案件在业务庭被驳回起诉。对不属于法律调整的纠纷,则与有关部门沟通,引导当事人通过诉讼外的途径解决。

  (四)强化立案业务培训,提高业务水平。坚持集中学习制度与日常工作中就案学法相结合,特别注重涉及管辖、立案条件、法院受案范围、起诉人有无诉权等方面的法律、司法解释规定及上级法院指导意见的学习,经常组织立案法官进行专项培训,定期交流立案工作方面的经验,切实提高立案法官的业务技能。
责任编辑:高波