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民事执行检察监督刍议
作者:勉县法院 李晓明  发布时间:2014-02-17 14:52:56 打印 字号: | |
  根据我国宪法和人民检察院组织法的规定,我国检察机关是国家法律监督机关,享有对人民法院的检察监督权。原民事诉讼法只规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督,没有明确规定对民事执行活动能否实行检察监督。人民法院的职权活动,包括审判和执行。无论审判活动还是执行活动都是在行使公权力,而任何公权力都必须接受监督,因此法院的执行活动自然纳入检察机关的监督范围。

  一、民事执行检察监督法律解读

  (一)、2010年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》[1]第三条规定:“司法工作人员在诉讼活动中具有下列情形之一的,可以认定为司法工作人员具有涉嫌渎职的行为,人民检察院应当调查核实”,该条第(九)项规定:“在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权,不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责,或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施,致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的”。明确规定对执行人员严重渎职行为的调查与职务犯罪线索移送,将对行为的监督和对行为人的监督联系起来。

  (二)、2011年,《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》[2](以下简称《两高执行监督通知》)第二条规定:“人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请,对下列民事执行活动实施法律监督:(一)、人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的,有正当理由的除外;(二)、当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条规定向人民法院提出书面异议或者复议申请,人民法院在收到书面异议或者复议申请后,无正当理由未在法定期限内作出裁定的;(三)、人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施,且无正当理由的;(四)、被执行人提供了足以保障执行的款物,并经申请执行人认可后,人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产,严重损害当事人合法权益的;(五)、人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的”[3]。该规定明确了对人民法院执行活动监督的范围。《两高执行监督通知》第三条规定:“人民检察院对符合本通知第二条规定情形的民事执行活动,应当经过检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。”该规定明确了检察院实施法律监督的方式为“书面检察建议”。《两高执行监督通知》)第六条规定:“人民检察院对民事执行活动进行法律监督,应当依法履行职责,不得滥用监督权力;检察人员违法行使职权的,应当追究责任人员的纪律和法律责任。”该规定将检察法律监督的范围限定在前述“五项”民事执行活动当中、启动程序依当事人、利害关系人的申请为限、且只能用“书面检察建议”的方式。

  (三)、《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第二百三十五条[4]规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”明确将人民检察院对民事诉讼活动实行法律监督的范围扩大,增加规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,从而将人民检察院的监督权覆盖到民事诉讼活动的全过程。据此民事执行活动的检察监督得到法律的正式确认。但未就执行监督的对象、范围、方式、程序以及监督的效力等做出明确的立法说明。

  (四)、《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《检察监督规则》)第一百零二条规定:“人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督。”《检察监督规则》第二十四条规定:“有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请监督”,其中,第(三)项规定:“认为民事执行活动存在违法情形的。”《检察监督规则》第六十五条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,有下列情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”,其中,第(三)项规定:“民事执行活动可能存在违法情形的”。上述规定明确了检察监督的内容是违反法律规定的民事执行活动,且人民检察院有调查核实权。《检察监督规则》第一百零三条规定:“人民检察院对民事执行活动提出检察建议的,应当经检察委员会决定,制作《检察建议书》,在决定之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并制作决定提出检察建议的《通知书》,发送当事人。”该规定明确了检察院实施法律监督的方式为“检察建议书”。程序为检察委员会决定,将《检察建议书》连同案件卷宗移送人民法院。为保证检察监督有效行施,《检察监督规则》第一百一十七条还对跟进监督和提请上级人民检察院监督的情形做了明确规定。

  民事执行检察监督的范围依法仅限于《两高执行监督通知》规定内容,民事执行检察监督的启动程序依当事人、利害关系人的申请为限,民事执行检察监督的对象包括行为和行为人,民事执行检察监督的方式是制作移送《检察建议书》及跟进监督与对执行人员严重渎职行为的调查及职务犯罪线索移送相结合。上述法律、司法解释规定,基本形成民事执行检察监督体系,实现了司法权力制衡。

  二、民事执行检察监督对民事执行的要求

  目前,以宪法、法律及司法解释为主体的民事执行检察监督体系基本形成,且随着司法改革深化,民事执行检察监督范围、方式等将有扩大增加趋势。这就为民事执行活动提出了更高要求。

  (一)、“强制执行法”立法是规范执行行为的法律依据。中共中央关于转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》的通知中,首次与审判权相并列提出“执行权”;最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中,将执行审查权和执行实施权明确分离。最高人民法院已进行强制执行立法课题研究[5]。为民事执行立法工作厘清了法理基础。个别省(市)高级人民法院就执行中追加、变更被执行人的程序、条件及执行裁决权与执行实施权分离做了较为明确详细的规定[6],为民事执行立法工作进行了有效探索和实践。强制执行法律规定,明确执行操作规程,为规范民事执行行为提供充分法律保障,以避免违法执行行为的发生。

  (二)、遵守现行执行法律规定是规范执行行为的有效途径。在“强制执行法”尚未完成立法颁布试行前,执行行为应当避免出现民事执行检察监督法定范围内的五种情形。执行人员按照陕西省高级人民法院《执行实施案件流程管理规定》(以下简称《执行案件流程规定》)等规定要求,积极作为,消除消极执行、拖延执行现象。对实施“六查”而执行不能案件,及时退出本次执行程序[7]。严格遵守执行机构内部制度,依法依规支(兑)付申请执行人案款;对当事人、利害关系提出的书面异议或者复议申请,依法审查处理。总之,执行人员一切执行行为应在现行法律、司法解释限定的范围之内,同时要依法善于保护自己。

  (三)、提高党性修养和综合素质是规范执行行为的根本保证。执行工作的复杂性决定了执行人员不但要熟悉法律、业务精通,而且要清正廉洁、作风过硬。所以执行人员应将执行活动同党风廉政建设、法官职业道德教育紧密结合。加强党性修养,模范遵守法纪,增强廉洁司法意识,筑起思想道德防线。落实“五个严禁”等系列纪律规定。正确运用执行权,做到廉洁自律,不吃拿卡要,不以案谋私,更不渎职犯罪。围绕中发(1999)11号文件队伍建设目标,做到“政治坚定、清正廉洁、纪律严明、业务精通、作风过硬、训练有素”。

  综上,民事执行检察监督实质是检察权对人民法院执行权的制衡。人民法院执行权依法实施,保障了当事人的合法权益,确保了人民法院的公正形象,客观上同时达到民事执行检察监督之目的。

【资料索引】

  [1]高检会(2010)4号;

  [2]高检会(2011)2号,包括山西、内蒙古、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、广东陕西、甘肃、宁夏等省(自治区、直辖市)高级人民法院、人民检察院;

  [3]《民事诉讼法》2007年修正(失效),第二百零二条规定内容为对违法执行行为的异议,亦即2012年修正的《民事诉讼法》第二百二十五条规定内容;

  [4]《民事诉讼法》2012年修正;

  [5]《最高人民法院公布2011年重大课题》第(十)项为《强制执行立法研究(2年)》;

  [6]广东省高级人民法院先后制定了《关于执行权分权制约行使若干问题的规定(试行)》、《关于办理执行程序中追加、变更被执行人案件的暂行规定》,上海市高级人民法院制定了《关于执行程序中变更、追加被执行主体的实施意见》;

  [7]“六查”,陕西省高级人民法院《执行案件流程规定》第十三条第(一)款规定:查存款,查土地使用权、矿产权、房屋产权,查股权、投资权益、注册商标、专用权;查机动车辆,查股票等。《执行案件流程规定》第二十六条规定:拟退出执行程序仅限于无财产可供执行和被执行人下落不明的案件。
责任编辑:袁辉根